引言：在《党的政策亚克西(上):地方政府的政策文件是怎样的一个体系？又是怎么分类的？》中，我们分析了地方政府政策文件宏观的体系和分类关系。但是对于具体文件的解读，可能仍然不甚了了。甚至有人会说，“反正那么多文件也没见都落实的，读文件有啥用哩！”吴思先生在其著作中明确的提出，中国的传统文化中包含了“明规则”和“潜规则”，后者只可大家心照不宣的照做，但是最终拿到台面上来说事儿、找茬儿的，还得靠“明规则”。而政策文件就是最硬、最拿得出手的明规则的依据之一。文件中有不少看似“套话”的措辞自有深意，而一些不起眼的“只言片语”其实韵味深长，包含了大量的信息，这些都值得我们关注和甄别。但最重要的是，在地方政府政务公开日益推进的今天，每个人都应该学会阅读公开的政策文件，并形成自己的判断和决策依据。1一份政策性文件的诞生很多人产生错觉，就是领导全知全能，金口一开就是一份政策文件诞生，借用韦小宝的话就是“英明神武，鸟生鱼汤”。其实哪里有这回事。领导之所以看起来比较厉害，一方面是他们作为千挑万选筛出来的政坛“种子选手”，具有深厚的经历阅历和敏锐性，善于发现问题、分析问题、给出问题的解决思路。另一方面是他们坐到领导的高位上，掌握了大量普通群众想都没法想的信息，知道和不知道的，做出来的决定能一样么？解放战争的时候，蒋光头那边国防部作战厅的中将厅长郭汝瑰、侍从室里少将高参段伯宇都不停的把情报往外发，甚至作战指令还没到师一级军官，就已经送到窑洞里了。所以，普通群众顶礼膜拜的“用兵如神”，其实是有唯物主义的信息支撑的。地方政府的政策文件，其实就是领导、机关和部门的决策意志的体现。但是这个决策意志的形成，绝对不是某个领导心血来潮，大笔一挥就成文印发了。中间的操作环节可不止一步两步，牵涉到机关、业务部门的多轮沟通，甚至博弈。这里说的“领导”包括主要领导和分管领导；“机关”指市政府办公厅相关处室；“业务部门”则是各个区（县）、业务局。涉及到全市导向性内容的文件，以市政府名义下发，必须经由市长（主要领导）签字批准；某个领域的政策发布，以市政府办公厅名义下发，经由分管副市长（分管领导）签字批准。其成文流程大体如下图所示。办文流程图▼ 各业务部门、区（县）发文套路也是类似。在这个过程中，领导意图、机关谋划、部门考虑往往是存在矛盾的。这种矛盾，如果不可调和，那么政策文件要么压根就出不来，要么出来了也是束之高阁；如果可以调和，那么政策文件往往又显得“锐气不够”“四平八稳”，但是至少是可以做、可以推行的。 2一份政策性文件的内容结构政策文件一般包括四个部分：（1）来源依据；（2）总体意图和目标；（3）具体的任务分解与责任划分；（4）协调和保障措施。（1）来源依据，多是引用上级文件、领导讲话、本级过往文件作为合法性来源。很多人觉得这都是废话套话，其实不然。引用文件的规格、领导讲话的明确性都会直接影响到自身文件的效力和权威性。郑政〔2016〕8号文的附件《2016年郑州市蓝天工程实施方案》里，上来就强调：“为贯彻国家《大气污染防治行动计划》和《河南省蓝天工程行动计划》……确保完成我市与省政府签订的环境保护责任目标，按照省政府要求……”。这就是突出了来源和依据，明确告知收文单位，任务的严肃性和重要性。与此同时，由于公开发布的政策文件是最正式的官方意志的载体，在很长的时间里是有档可查、有责要追，最坏的情况下可能会成为呈堂证供。所以任何一个文件起草人，一定要在来源依据里列出合法性的“靠山”，来规避行政追责的风险。这不是猥琐，是正常套路。（2）总体意图和目标，主要就是讲需求、说愿景，为文件强调的工作做一个宏观的描述。比如在郑政〔2016〕27号文《郑州市人民政府关于加快国家区域性会展中心城市建设的意见》中，就旗帜鲜明的提出“将郑州打造成为国家区域性会展中心城市和国际会展名城”，“到2020年，全市可供展览面积达到50万平方米以上…举办国际性会议10次…会展业带动经济社会效益600亿，建成面向国际、引领中西部的国家区域性会展中心城市”。这一部分的内容是方向性的，很重要，但是也得以来具体实践操作的安排。（3）具体的任务分解和责任划分。愿景总是美好得不能行，但是具体该谁做什么事情，就是对行政机关组织能力的考验了。政策文件在这一部分，会将愿景和宏观目标分解为若干条具体的任务，明确任务指标和关键时间节点，指定责任单位。这一部分其实就是罗列出达成文件意图的若干个“支撑点”。这些点都做好了，整个宏伟蓝图基本也就靠谱了。而这一些任务点，在文件里也许只有只言片语，但是对于数以百计的家庭、企业而言，可能就是翻天覆地的变化。例如郑政〔2016〕11号文《郑州市人民政府关于加快推进大围合区域市场外迁工作的实施意见》里白纸黑字列出来的那些商品交易市场里的商户，有的消息灵通一点，还能早作打算；耳目闭塞一点的，数十年的客户、货源一夜之间就消失殆尽，影响之深，难以细说。曾经车水马龙的纬三路水产品市场如今空旷无人▼ （4）协调和保障措施里，大概包括协调领导机构的明确、沟通机制的建立、奖惩制度的落实、经费保障、政策保障、宣传保障等。为的就是要防止业务部门推诿扯皮踢皮球，让干活的人少受折腾，让参与的企业有点利润可图。其中的奖惩措施，通常是惩的措施居多。例如《2016年郑州市蓝天工程实施方案》里，明确赋予督导组织惩罚权力——“各级督导队伍要加大财政扣款力度，对未按期整改到位或被媒体曝光的，严格实施财政扣款，将压力传递到基层”，并要求各单位“将本单位工作落实情况，每月25日前上报至市政府。市政府…每月汇总工作动态，进行全市通报”，“经约谈、公开曝光和通报批评后仍未按要求整改到位的，对各有关单位党政主要负责人及分包领导给予停职、免职处理或责令辞职”。在这种“督战”措施下，基层单位才会有更充足的动力攻坚克难。3具体文件怎么读具体的，我们以5份郑州市发布的政策文件（郑政〔2016〕8、16、27号，郑政办〔2015〕79号、〔2016〕60号）为例，进行说明。这五份文件的内容分别涉及“公共交通”“蓝天工程”“市场外迁”“房地产市场”，都是和我们普通群众的生产生活息息相关。五份文件▼ 在前面，我们已经了解了政策文件的体系、内容、形成过程和常见结构，那么对于的具体政策文件，该怎么读？在笔者看来，主要把握如下四个要点，基本就能抓住政策的关键信息，具体如何与自己的实际情况、行业发展对接，那就是见仁见智的事情了。（一）寻找主体对象，明确权、责、利划分中央的许多重要文件因为宏观性太强，无法明确任务主体，所以有时候会出现“主语缺失”，就是采用“要（达成某目标），还要（完成某任务）”的句式。至于究竟是“谁”要做到这些，语焉不详，留出了各级单位学习领会的空间。但是，对于郑州市这一级别的政策文件，已经是完成具体任务的规划了，所以任务的主体对象不能再省略，一般都会直接给出，并明确其权力、责任、利益。寻找主体对象，可以看文件问这么些问题：文件提及的重大活动或者重要任务具体是什么？由谁来牵头协调，谁来具体执行？谁来负责考察评价，最后奖惩的决定权在谁手上？一项重大决策或者是重大变化，执行（法）权可以执行到什么程度，谁对这个程度拥有解释权？相关的政策或者是调整变化，是针对谁而来的，在这个变化当中，他的利益究竟是得益了，还是受损了？有没有量化指标？以郑政〔2016〕27号文《郑州市人民政府关于加快国家区域性会展中心城市建设的意见》为例。文件的第2页提到“建立政府办展退出机制，推行购买服务等方式，逐步推动政府主导型展会向市场化运作转型”，“建立会展行业协会，发挥桥梁纽带和行业规范作用，开展评估、调研、培训等工作，提高行业自律水平”。这两句话不显山不露水，其实已经勾勒出两个不同的主体：一个是可以提供办展会全程服务的专门企业，另一个是相关企业组成的行业协会。可以想象，后期如果市政府真的采取了购买服务的方式，相关的企业运行、人员培训将又是一片新的市场。文件第3页提到“三核多点”，其中的“三核”就是郑州新国际会展中心、郑州国际会展中心及其二期工程；中原国际博览中心。而对应的责任单位则明确为：郑州航空港经济综合实验区、郑东新区、管城回族区、市会展办、郑州国际会展中心有限公司。这些点了名的单位，实际上是被定向的赋予了权力，同时也连带着要承担相应的责任。文件4~6页要求“打造品牌项目，提升城市会展核心竞争力”的时候，具体的锚定了下列会展活动。郑州市品牌会展项目表▼ 实际上是为这些活动的开展和水平提升赋予了政策性的支持依据。后期相关业务部门、企业在从事相关项目的时候，有了文件“加持”，可以得到更大一点的支持鼓励、少一点的推诿刁难——这是老大们白纸黑字写出来要做的事情啊，你推三阻四的，是要反么？找到了主体，后面就要看措施了。（二）捕捉政策措辞，理解深层意图明朝的时候，有的皇帝比较狠，喜欢把朝堂上的那些个唱反调的读书人拖出去扒了官服打屁股。于是锦衣卫们练就了大板子打屁股的手艺，据说已经到了在青砖上铺一层宣纸，一杖下去，宣纸完好而青砖碎裂的程度。于是打屁股的命令也有了不同的分寸：“打”、“狠狠打”、“着实打”。上头的措辞是“打”，那便是皮开肉绽、鲜血横流，但是未见伤重，抹上创药，数天可愈；若是叫“狠狠打”，那便是内外兼修、伤筋动骨，没有旬月恐怕下不得床；最怕“着实打”，那时候皮肉就是宣纸、筋骨便如青砖，外面看不甚严重，抬回去不死也是半残。对于政策文件的措辞威力，大抵类似。对于很多人紧张了一下的“郑政办〔2016〕60号”，其实应该和“郑政办〔2015〕79号”文对比着看，便知道了其中的轻重。2015年发布的《郑州市人民政府办公厅关于印发全市促进房地产市场平稳健康发展实施意见的通知》，2016年发布的是《郑州市人民政府办公厅关于促进房地产市场持续平稳健康发展的通知》。前者是“印发XXXX的通知”，仅印发的文件就有8个页面；而后者是《关于XXXX的通知》，满打满算也不到3页。根据我们对文件内容的分类，前者是详尽的执行方案，后者只是总体的意向要求。前者在来源依据方面，引用了3份中央部门文件和1份省政府办公厅文件；后者只提了一句“根据国家‘分类调控、因城施策’的总要求”。前者从“统筹保障性安居工程建设”“完善土地和住房供应机制”“积极引导住房消费”“优化市场发展环境”四个大方面，提出了多达15点的实施要求，字里行间都是放宽政策的“鼓励”；后者仅从相关的9个点上进行了意见明确，看起来又是“熔断”又是“限贷”又是“审查”，措施还是在“多供应土地”“提高房企售房门槛”“限制公积金贷款”等方面，着眼点是要通过“规范化”来“去杠杆”“挤泡沫”，核心思路是要让房地产市场“HOLD住”。其核心措辞是“促进…发展”，只是尺度上要注意“持续”“健康”。换言之，出台通知的目的是为了保持续、促健康，不是要严控、限制甚至禁止。据此，笔者初读此文件时就冒昧揣测，在中央放大招之前，郑州市政府对于房地产的升温态势，要的是可控而非严打，大概是不会主动“自废武功”的。然而，就在十一期间，郑州市先后发布了限购和限贷的政策文件。郑州市和武汉市的限购限贷文件▼ 但是稍稍有点耐人寻味的是，武汉等城市的限购限贷政策，大都是由政府办公厅一次性发布，而郑州市政府办公厅仅仅发布了“部分区域限购”，几天之内，由中国人民银行郑州中心支行出来“补刀”明确限贷。政治家们的宏篇大论永远四平八稳，但是在做事的方法节奏差异之中，还是可以隐约觉察到其态度的差异。（三）锁定关键指标，落实政策影响任务不比梦想，是有具体要求、指标限定的。通常政策文件的指标包括三大类：规模数量、效益质量、时间节点。以郑政〔2016〕8号文《郑州市人民政府关于印发2016郑州市蓝天工程实施方案的通知》为例。该文件从“优化城市空间布局”“调整产业结构”“强化燃煤污染控制”“深化工业大气污染防治”等8个方面，提出了多达32项任务要求。其中，涉及到规模数量的包括：“绕城高速和沿黄快速路合围区域、城市主导风向上风向禁止新建涉气工业企业”，“全市禁止新建钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、炼焦、有色金属冶炼、电石、铁合金等高耗能、高污染项目”，“燃煤总量从2837万吨削减到不超过2802万吨”。涉及到效益质量的包括：“对10蒸吨（含）以下燃煤过滤提标治理…按照新标准要求做到达标排放（颗粒物≤80毫克/立方米、二氧化硫≤400毫克/立方米、氮氧化合物≤400毫克/立方米）”，“强化高污染燃料禁燃区建设…逐步扩大禁燃区。2016年，市区禁燃面积要达到建成区面积的85%”，“力争提前供应符合国家第五阶段标准的车用油、柴油”，“强化施工扬尘监管。市区所有工地按照‘6个100%’标准要求整治达标”，“中心城区机械化清扫冲洗率达到85%以上”。别的不知道，但是就高新区而言，洒水车、扫地车已经大部分实现了机械化，这个是肉眼可见的。涉及到时间节点的包括：“2016年6月底前完成上网燃煤电厂300万千瓦机组的超低排放改造…2016年底前完成自备电厂超低排放改造工作”“2016年9月底前全市范围水泥、碳素等高架源行业以及20蒸吨以上燃煤锅炉…全部安装自动检测设备”。文件里面如果指标含糊，意味着也许能有转圜通融的余地，但如果指标已经白纸黑字的写在那里，就意味着执法部门、监督部门可以理直气壮的把事情放到台面上来说事儿，该关的关、该罚的罚，违反的人连冤屈都没得叫。所以，关键指标是考察政策影响方式、影响程度的重要依据，不可不察。（四）盯紧奖惩措施，准确判断政策推行力度政策的执行者也是人，多少也有点自己的小九九，也会巴不得人闲事少好处多。所以对着实推行的政策而言，奖惩措施和考评方法简直就是“标配”。以郑政〔2016〕12号文《郑州市人民政府关于加快推进大围合区域市场外迁工作的实施意见》为例。众所周知的，商品市场涉及到大量商户的利益，工作复杂，推进难度很大。为了确保外迁的工作要求得到落实，文件不仅在“协调和保障措施”部分按照常规套路提出要“建立督导落实机制”、“严格兑现奖惩措施”，而且在附件1里把要外迁改造的市场一一列出，并标明所在区域，还意犹未尽地在附件2中补了一份《大围合市场外迁工作考核办法》，明确了考核对象就是13个县(市、区)政府、开发区管委会，给出了考核内容、指标以及考核成绩比例，真可谓“细致入微”。这种考评奖惩约束下的政策推进，一般就是比较靠谱的了。反过来，如果一份政策文件通篇都是在讲梦想讲愿景，也写了一大堆任务，却没有给出具体的奖惩考评措施，那么这个政策沦为空谈的可能性就大大增加了。要知道，郑州市政府2015年发了400多份文件，2016年过到9月份也已经发出来300多份。面对这么多文件、这么多工作、这么多要求，机关、业务部门其实时间精力也有限，哪里能匀着使劲儿？公务员同志们再高风亮节，也得紧着有明确考评赏罚的活儿先干。因此，对奖惩措施、考评方法的具体程度、力度，往往也体现了不同政策推行的决心不同。这也是为什么很多人对政策文件十分不感冒——因为确实有些政策文件，仅仅是“发布”了一个文件而已，然后就没有然后了。 结语 阅读政策文件，不是公务员、分析师的特权，虽然有点门槛，但也未必就是多么高深莫测的事情——文件的官方受众，那些执行落实人员也都是人，而且他们的水平也未见得比我们高到哪里去，只不过他们对待文件已经有一些“套路”了。 这“套路”也就是一层窗户纸的事情，点破就是。政策文件所包含的，是改变现状的意图。但是能不能最终实现，影响的因素实在太多太多。 但是无论如何，对于一份貌似威严神圣的红头文件，尝试着以平常心去阅读之、理解之、揣测之，是一件有助于我们判断、行动的事情。 END未经许可，禁止转载，公众号回复“转载”获取转载要求---米宅分隔线---关注微信平台米宅（微信号：mizhaicom）或浏览www.mizhai.com 察看楼盘和评论，看透楼盘优劣，米宅是购房工具，目前开通郑州、海南站。 阅读原文阅读投诉阅读原文阅读精选留言加载中以上留言由公众号筛选后显示了解留言功能详情